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Relation entre gestion de la biodiversité et Natura 2000 : quelle place pour la gouvernance ?

Frédéric Bioret, Professeur en sciences de l’environnement à l’Institut de Géoarchitecture de l’UFR des Sciences et techniques de l’Université de Bretagne occidentale, Président du comité scientifique du Conservatoire Botanique National de Brest, Vice-Président du comité national Man and Biosphere (Mab France), membre du Conseil National de Protection de la Nature (CNPN).

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14 octobre 2006 TR4

Discours de Frédéric Bioret

Aujourd’hui, j’ai accepté de répondre à la demande qui m’a été faite de vous parler de la question de la relation entre la gestion de la biodiversité et Natura 2000 sur les littoraux français en essayant de donner quelques réflexions sur « quelle place pour la gouvernance ? ».

Très rapidement, je dirai quelques mots sur la mise en œuvre de la Directive Habitats faune-flore de 1992 – sans refaire l’exposé que nous avions présenté en duo l’an dernier avec Michel Glémarec sur les habitats côtiers. Je ferai ensuite un bilan sur les sites Natura 2000 sur les littoraux français, en m’attardant sur un exemple, celui du site de l’archipel des Glénan pour voir comment cette directive se met en place aujourd’hui et enfin, je vous livrerai des réflexions personnelles sur « quelle place pour la gouvernance ? » au travers de questions, d’expressions, de mots clés pour lancer un débat.

La Directive Habitats est une directive européenne lancée en 1992 et la France a un peu tardé à la mettre en place. On est encore dans la question de désignation des sites Natura 2000. Ces sites couvrent une surface de presque un million d’hectares répartis sur les deux façades atlantique et méditerranéenne. Un décompte assez grossier permet d’identifier 120 sites sur le littoral atlantique et 88 sur le littoral méditerranéen, dont une moitié sur le littoral de Corse. C’est une contribution en terme de superficie qui est importante, notamment par rapport à la carte qui vous a été présentée ce matin de l’ensemble des sites Natura 2000 sur la totalité de la France métropolitaine. Cette directive est basée sur la reconnaissance et la présence d’espèces et d’habitats au sens naturel et semi-naturel, sauf les oiseaux puisqu’ils font l’objet d’une précédente directive, la Directive Oiseaux, qui date de 1979. La mise en œuvre de ces deux directives doit conduire à la mise en œuvre du réseau écologique européen pour l’ensemble des pays membres de l’Union Européenne qui est ce fameux Natura 2000. On a un peu de retard par rapport à ce qui était annoncé au départ, mais c’est en cours.

Quelques chiffres de la situation du littoral français : 25% des habitats naturels de l’Annexe 1 – la liste des habitats d’intérêt communautaire présents en France – sont des habitats spécifiquement littoraux. On a 34 habitats identifiés sur 45. Tout ça pour insister sur le fait que ces habitats, ces milieux, sont extrêmement précieux et assez diversifiés. Ensuite se pose la difficile question de la gestion de ces milieux. Les littoraux, en intégrant le milieu marin et le milieu terrestre, sont des territoires très convoités par rapport à leurs ressources, leurs usages, que ce soit à des fins de connaissances, économiques ou sociales, c’est le lieu de nombreux conflits d’usages, d’intérêts, des différences de perception … Pour renforcer cette idée de complexité et d’interaction, j’ai apprécié les deux intervenants précédents qui parlaient d’approche systémique ou écosystémique. En environnement, on a aussi ce souhait d’une approche globale, transversale qui intègre la dynamique, les interactions, les potentialités ; d’ailleurs, il y a aussi un programme d’approche écosystémique au sein du programme Homme et Biosphère à l’UNESCO, cela a fait l’objet d’une publication. Je vous invite à reconsulter ce schéma, le fameux schéma Glémarec de 2004, qui montre bien que l’ensemble des activités, qu’elles soient d’exploitation, de mise en valeur des ressources ou des activités économiques ou de loisir, sont toutes en interaction avec le milieu, l’espace maritime et littoral et que la question clé est la qualité de l’écosystème et des ressources vivantes, e bon état de santé de ces milieux, d’où l’intérêt de bien les connaître, les reconnaître, les évaluer, les suivre.

L’ensemble des sites formera le futur réseau Natura 2000.
Pour rentrer plus concrètement dans les détails, chaque site Natura 2000, une fois qu’il est désigné officiellement par la commission européenne qui accepte la proposition des Etats membres, fait l’objet d’une procédure de désignation d’un opérateur, le gestionnaire. L’opérateur, désigné par le préfet, est généralement une collectivité territoriale, donc une commune ou une communauté de communes, mais peut être un établissement public comme l’Office National des forêts, l’Office National de Chasse et de la faune Sauvage ou une association. Cet opérateur est sous le contrôle d’un comité de pilotage qui regroupe différents partenaires : les services de l’Etat, les représentants élus des collectivités locales, les socio-professionnels, les usagers, les scientifiques, les citoyens et bien sûr, les associations. La mission de cet opérateur est de coordonner la réalisation, la construction de ce que l’on appelle un Document d’Ojectifs – un Docob – qui n’est autre qu’un plan de gestion du territoire. C’est la même démarche que pour un parc national, une réserve naturelle, une réserve de biosphère. Ce Docob, de façon très classique, est découpé en six sections :
- description et analyse de l’existant – il faut savoir ce que l’on a sur le site
- définition des objectifs de développement durable du site – je reviendrai sur cette appellation
- proposition de mesures contractuelles ou réglementaires – on a le choix de jouer, d’associer ou de coordonner du contractuel et du réglementaire
- définition de cahiers des charges pour les futurs contrats Natura 2000 – quand on passera des contrats avec des acteurs pour pouvoir gérer lorsque c’est nécessaire
- dispositifs financiers permettant d’atteindre ces objectifs – le financement est assuré en partie par l’Etat mais, comme cela a été dit dans l’introduction des étudiants tout à l’heure, l’Etat se désengage progressivement de certaines politiques environnementales, c’est le cas pour Natura 2000
- description des dispositifs d’accompagnement, de suivi et d’évaluation des actions et de l’état de conservation des habitats et des espèces – c’est essentiel puisque quoique l’on fasse, il est nécessaire de pouvoir rendre des comptes et d’évaluer le bon état de conservation.

J’ai choisi de vous présenter le site de l’archipel des Glénan dans le Sud-Finistère. Ce territoire couvre une surface de 5300 hectares dont 98% de DPM , que ce soit des zones d’estran ou des zones sous la limite des plus hautes mers. Ce site a la particularité d’intégrer du milieu marin et du milieu terrestre à travers les îles et les îlots de l’archipel des Glénan, ainsi que le petit archipel des Moutons, situé entre Concarneau et les Glénan. La deuxième particularité est qu’il regroupe deux territoires : une ZPS , zone désignée au titre de la Directive Oiseaux de 1979 et une ZSC , zone désignée au titre de la Directives Habitats de 1992. Elles ne se superposent pas tout à fait pour diverses raisons mais globalement, le site est géré de manière homogène.
Quels sont les objectifs définis par le comité de pilotage ?
- la protection et la gestion des habitats et des habitats d’espèces terrestres d’intérêt communautaire – l’obligation de la Directive Habitats par rapport à la gestion des sites Natura 2000, est de définir des objectifs en terme d’obligations visant à maintenir dans un bon état de conservation les espèces et les habitats listés dans l’Annexe 1. C’est le cœur du Docob.
- la protection et la gestion des habitats marins d’intérêt communautaire – une distinction a été faite pour des raisons de différences d’approches et de complexité mais aussi pour des raisons juridiques entre le marin et le terrestre mais les deux compartiments sont bien évidemment pris en compte.
- la protection des espèces d’oiseaux inscrite à la Directive Oiseaux et favoriser leur nidification par rapport à la ZPS
- le suivi et l’encadrement de l’évolution des pratiques et des activités – là, on commence à se préoccuper de l’Homme dans ces milieux
Ce sont les objectifs très généraux qui ont été validés et ensuite creusés, débattus, approfondis à travers des groupes de travail constitués par l’opérateur (la commune de Fouesnant dans le cas de l’archipel des Glénan). Ces groupes de travail sont au nombre de six : gestion de la ressource halieutique et conservation des habitats, gestion des milieux terrestres, communication, sensibilisation, gestion et protection des oiseaux, assainissement des déchets et fréquentation nautique. Plusieurs réunions ont eu lieu pour chaque groupe, c’est un travail qui s’échelonne sur deux ans environ avec la participation à la définition des objectifs ou à la redéfinition des objectifs et l’information sur l’ensemble des actions proposées de façon à pouvoir échanger, communiquer et valider surtout et puis réflexion sur l’élaboration de fiches d’actions. Dans ces groupes de travail ont participé les mêmes catégories que j’ai annoncé tout à l’heure pour le comité de pilotage, mais la commune a essayé d’identifier les acteurs qui étaient les plus impliqués dans cette gestion quotidienne mais toujours avec le souci d’équilibrer entre des citoyens, des élus, des services de l’Etat donc des administrations et des socio-professionnels, y compris lorsqu’on était sur des milieux qui posaient un certain nombre de problèmes.

J’ai choisi de vous présenter quelques fiches pour vous donner une idée de ces objectifs et des actions qui en découlent.
Protection et gestion des habitats terrestres.
. 1er sous-objectif : protéger et gérer les habitats dunaires, sur l’archipel des Glénan
1ère action : gestion de la fréquentation et restauration de l’habitat dunaire dégradé dans un souci de maintenir en bon état voire de restaurer les ceintures de végétations dunaires.
2ème action : résorption des cunégondes, toilettes illégales qui ne sont pas très respectueuses de l’environnement puisqu’on creuse un trou dans le sable et on y pose ces toilettes pendant la période estivale lorsqu’il y a beaucoup de monde sur les îles. L’idée est de trouver une alternative à ces toilettes qui modifient les conditions écologiques des milieux dunaires, notamment sur la dune fixée.
3ème action : Enlèvement des espèces végétales introduites dont certaines ont un caractère envahissant comme les griffes de sorcières ou le baccharis.
. 2ème sous-objectif : protéger et gérer les habitats du Narcisse des Glénan, qui est une plante endémique unique au monde, unique à l’archipel des Glénan. Bien sûr cette espèce est conservée à travers une réserve naturelle nationale donc un autre dispositif, qui fait l’objet d’un plan de gestion.
. 3ème sous-objectif : protéger et gérer les végétations de falaises
. 4ème sous-objectif : protéger et gérer les prairies subhalophiles thermo-atlantiques, type de prairie très particulier identifié sur l’île du Loc’h privée, il y a donc des discussions pour pouvoir mettre en place un programme de fauche expérimentale pour restaurer cet habitat autrefois pâturé.

Protection et gestion des habitats marins d’intérêt communautaire.
. 1er sous-objectif : exploiter les ressources halieutiques dans le respect des habitats marins d’intérêt communautaire et des peuplements matrimoniaux associés.
1ère action : protection des bancs de maërl, habitat d’intérêt communautaires essentiel. Les travaux de Jacques Grall et Michel Glémarec ont montré qu’il s’agit d’un des milieux les plus riches au niveau marin en Europe. Riche au plan de la biodiversité mais également riche au plan des nurseries de certaines espèces à valeur commerciale. Cela pose un problème si on extrait ce maërl : il s’agit d’une algue calcaire, on détruit l’écosystème. C’est un peu comme une tourbière : si on prélève la couche superficielle, on a un écosystème mort et non renouvelable. L’idée est d’accompagner le processus de cessation de l’activité, là on déborde largement du site Natura 2000 avec des enjeux économiques très importants, et de mener une étude complémentaire sur les interactions pêche et bancs de maërl puisqu’il s’agit d’écosystèmes sur lesquels il y a des activités de pêche à la drague notamment.
2ème action : protection des herbiers de zostères, autre habitat très important sur l’archipel des Glénan, en développant la communication auprès des pêcheurs professionnels et des plaisanciers et en interdisant les ravageurs, ces outils que les pêcheurs à pied utilisent pour récupérer un maximum de palourdes en une minute en déstructurant bien sur l’écosystème.
3ème action : mise en place d’une veille pour une exploitation durable des ressources halieutiques avec le Comité local des pêches et un certain nombre d’organismes scientifiques et des services de l’Etat.
. 2ème sous-objectif : veiller à la conservation des habitats marins et à l’amélioration de la qualité de l’eau. Il y a interactions entre les activités liées au nautisme et la qualité de l’eau et donc des écosystèmes.
1ère action : limitation de l’impact de la plaisance
2ème action : amélioration de la qualité de l’eau avec la mise aux normes de certains bâtiments sur les îles habitées.

Ces objectifs et ces actions sont très diversifiés mais avec une entrée biodiversité d’intérêt européen ce qui peut poser problème d’ailleurs quand on essaie d’élargir le débat.


Quelle place pour la gouvernance ?
Sans être un spécialiste de la gouvernance, j’ai choisi de retenir deux définitions qui ne sont pas forcément les plus classiques :
La gouvernance se définit comme l'ensemble des établissements, des procédés et des traditions qui dictent l’exercice du pouvoir, la prise de décision et la façon dont les citoyens font entendre leur voix. (Institut de la gouvernance)
Combinaison de démocratie élective, de participation des citoyens et d’approches rationnelles de la décision basée sur des indicateurs et des évaluations. Le développement durable fait référence aux méthodes permettant d’impliquer l’ensemble des parties prenantes. Ces institutions qui combinent démocratie participative et élective, ainsi que les outils d’évaluation des politiques et la transparence du processus de décision relèvent d’un contexte général qualifié de bonne gouvernance. (C.Brodhag)
Concrètement, comme cela se passe-t-il sur le terrain, par rapport à Natura 2000 ?
Encore une fois, ce sont des réflexions personnelles que j’accepte volontiers d’être débattues.
Tout d’abord, la gouvernance permet d’associer l’ensemble des acteurs du territoire à la réalisation des Docob, donc des objectifs de gestion du territoire, par le biais d’une concertation entre les services de l’Etat, élus, usagers, scientifiques, citoyens… C’est un point extrêmement positif puisque pendant très longtemps, la protection de la nature, les décisions en terme d’orientation, étaient réservées aux scientifiques et aux services de l’Etat mais il n’y avait pas cette ouverture vers les usagers, les citoyens.
La concertation permet, comme l’a dit Michel Etienne ce matin, la prise en compte de l’ensemble des logiques d’acteurs, puisque parfois, vous avez des logiques qui s’affrontent sur un même territoire. Ici, c’est l’occasion de pouvoir laisser chacun s’exprimer et écouter la logique de l’autre.
La mise en place de groupes de travail thématiques permet de faire avancer concrètement le travail au-delà de grandes réunions ou de grandes déclarations d’intension. Quand on se met au travail, il faut construire ensemble les projets.
Un processus de co-décision dans la réalisation et la validation des objectifs et des fiches actions, pour que tous les acteurs qui le souhaitent, peuvent prendre part à la décision.
Cela permet l’appropriation du territoire par les acteurs, y compris par les acteurs qui au départ, sont opposés à Natura 2000. On s’aperçoit que quand on travaille sur un le terrain, au bout d’un an ou deux, cela se passe plutôt bien, parce que la communication, l’information et l’écoute sont essentielles.
Et, l’implication dans les suivis et l’évaluation des acteurs, il n’y a pas que les scientifiques qui peuvent prétendre faire les suivis et l’évaluation, notamment quand on travaille sur des interactions.
La gouvernance permet également de communiquer et d’informer sur la finalité et la philosophie de la Directive Habitats et sur la thématique de la conservation de la biodiversité. On a donc l’occasion relativement unique de pouvoir communiquer, délivrer un message sur l’intérêt de protéger et conserver les habitats et les espèces qui sont listés dans la Directive Habitats et c’est donc l’occasion d’un débat général sur cette thématique.

Il y a aussi quelques remarques un peu plus critiques.
Cette opportunité ne doit pas occulter la nécessité de gérer la nature ordinaire, c’est-à-dire ce qui n’est sur les listes d’espèces protégées, menacées, d’intérêt européen … Cette nature ordinaire – on le sait aujourd’hui par différents travaux dans les îles britanniques – peut devenir rare et menacée demain. Il y a donc nécessité d’appréhender cette biodiversité de manière globale, même si les sites Natura 2000 sont désignés par rapport à cette biodiversité européenne, cette « eurodiversité » qui n’est qu’un petit morceau de la biodiversité littorale.
Cette démarche devrait accorder plus d’importance aux volets économiques et sociaux des actions proposées en les replaçant dans un contexte spatio-temporel plus large. Par exemple, dans le schéma du Docob, on définit des objectifs de développement durable du territoire. Or on se base sur des habitats, des espèces en se disant « qu’est-ce qu’on va faire pour les herbiers de zostères, le Narcisse des Glénan, l’oseille des rochers… ? on est déconnecté de l’approche écosystémique qui montre que ces espèces et ces habitats subissent des pressions, sont en interaction parfois avec les activités humaines. Donc, si on veut vraiment faire de développement durable, les volets économiques et sociaux sont essentiels. Il n’y a pas que le volet environnemental et le volet économique n’est pas seulement ciblé sur une espèce ou un habitat – certains habitats éphémères, qui sont présents aujourd’hui à un endroit, se retrouvent à un autre endroit cinq ans après parce qu’ils sont dynamiques, pionniers. Il est donc nécessaire de replacer cette démarche dans un contexte spatial et temporel plus large en privilégiant cette approche écosystémique avec la prise en compte des interactions, de la dynamique des écosystèmes, de la potentialité de renaturation ou de restauration des écosystèmes plus ou moins impactés par des activités humaines et la nécessité de baser ces réflexions sur le long terme. La prise en compte de la dynamique à long terme de la biodiversité littorale est essentielle si on veut être en mesure de proposer des mesures pertinentes.

Si on veut maintenant essayer de lancer quelques pistes pour l’avenir, il serait nécessaire de poursuivre ce travail pour gagner la confiance des différents acteurs et permettre la co-construction d’un projet de territoire, et c’est un travail de longue haleine.
Il faudrait une meilleure harmonisation entre les différents statuts de protection et des documents de planification de gestion – l’idée du mille-feuilles administratif.
Finalement, le site Natura 2000 est désigné souvent parce qu’il y a déjà un statut de protection calé sur le site. Quel document prévaut sur l’autre ? Quand on fait un site Natura 2000, là où il y a déjà une réserve naturelle, est-ce que le Docob s’impose au document de la réserve naturelle ou l’inverse ? Aujourd’hui, quand on interpelle les services de l’Etat sur cette question, on n’a pas de réponse claire.
Il faut pérenniser la démarche dans le contexte actuel, avec le désengagement de l’Etat – trouver des relais locaux, c’est bien, mais la Directive Habitats est quand même imposée par l’Union Européenne. Il y a nécessité absolue de maintenir les postes de chargé(e)s de mission Natura 2000.
Il faut donc pérenniser des contrats Natura 2000 pour pérenniser les collaborations avec les acteurs socio-professionnels.
Enfin, comment conduire l’évaluation à six ans sur chaque site? C’est une méthodologie logique mais qui est très importante. Les sites désignés par les pays membres de l’Union Européenne, au titre du réseau Natura 2000, doivent rendre des comptes à l’Europe tous les six ans sur le bon état de conservation.

Je vous remercie de votre attention.